Mô hình quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp

(ĐTTCO) - Quá trình tổ chức sắp xếp nâng cao hiệu quả hoạt động DN nhà nước (DNNN) được tiến hành từ năm 1992. Sau 5 năm thực hiện, 1 trong 3 ưu tiên tái cơ cấu nền kinh tế (đầu tư công, hệ thống ngân hàng và DNNN) đều đặt ra vấn đề cần xây dựng mô hình quản lý sử dụng vốn đầu tư kinh doanh của Nhà nước phù hợp với tính chất nền kinh tế thị trường; nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn kinh doanh của Nhà nước, bởi đến nay ước lượng số vốn lên đến hàng triệu tỷ đồng.

Có điều kiện chín mùi để thực hiện

Đây là vấn đề đặt ra từ trước Đại hội Đảng lần thứ IX, nhằm giải quyết  tận gốc  2 vấn đề: Thứ nhất, tách quản lý nhà nước ra khỏi sản xuất kinh doanh và gắn với quá trình cải cách DNNN. Các cơ quan hành chính công quyền không trực tiếp quản lý DN, xóa cơ chế chủ quản DNNN của các bộ, ngành và chính quyền địa phương. Thứ hai, nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh, thực hiện chức năng kinh tế và xác định cụ thể địa chỉ trách nhiệm người quản lý vốn kinh doanh của Nhà nước. Tuy nhiên, sau hơn 15 năm thực hiện các mục tiêu trên, kết quả rất hạn chế và cơ chế chủ quản DNNN bị biến dạng, không thể tách được và lỗ hổng về cơ chế trách nhiệm vẫn cứ tồn tại. 

Chúng ta cũng mất nhiều năm để nghiên cứu mô hình tổ chức cơ quan quản lý vốn kinh doanh của Nhà nước, nhưng do đặc điểm DNNN nước ta có mặt hầu như ở mọi ngành, mọi lĩnh vực của nền kinh tế, số lượng quá nhiều, đóng góp đến 1/3 cơ cấu GDP, nên rất khó khăn trong việc tìm sự đồng thuận về một mô hình quản lý nào đó. Trong quá trình cải cách DNNN, chúng ta đã thử nghiệm nhiều mô hình tập đoàn (TĐ), tổng công ty (TCT) như TCT 90, 91 thực hiện từ năm 1995, TĐ kinh tế nhà nước từ năm 2006 và đặc biệt mô hình TCT Đầu tư tài chính (SCIC) như hiện nay đang hoạt động… nhưng đến nay đều chưa thể đạt được 2 mục tiêu nêu trên.

 Từ đầu thập niên 2000, với tiến trình cải cách DNNN (tạm gọi là giai đoạn 3), chúng ta đã xóa bỏ chức năng quản lý DNNN trong lĩnh vực sản xuất kinh doanh ở hầu hết địa phương, chỉ còn lại vài nơi như Hà nội, TPHCM nên cơ chế chủ quản DNNN cơ bản chỉ còn lại  chủ yếu ở cấp chính quyền Trung ương. Song vẫn gặp khó khăn và trở ngại của quá trình cải cách DNNN, trong đó có mô hình quản lý, nguyên nhân chủ yếu vẫn chưa định vị vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường. Cho đến nay Chính phủ thực chất đóng 2 vai trò: Nhà nước để quản lý nhà nước và là nhà đầu tư kinh doanh trên thị trường. Thực ra việc Nhà nước tham gia đầu tư kinh doanh trên thị trường đã được nhiều quốc gia thực hiện theo mô hình kinh tế thị trường, nhưng có 3 điểm khác biệt chính: Nhà nước không kinh doanh quá nhiều lĩnh vực; có mô hình quản lý để Nhà nước “không vừa đá bóng vừa thổi còi”; sự kinh doanh của Nhà nước mang tính “dẫn đường” thúc đẩy thị trường phát triển, chứ không cạnh tranh với thị trường vì mục tiêu kiếm lời.

Để làm rõ vai trò của Nhà nước, tại Điều 10, Khoản 1, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại DN, quy định  phạm vi đầu tư vốn nhà nước để thành lập DN giới hạn trong 4 lĩnh vực: (1) cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội; (2) hoạt động trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh; (3) hoạt động trong lĩnh vực độc quyền tự nhiên; (4) ứng dụng công nghệ cao, đầu tư lớn, tạo động lực phát triển nhanh cho các ngành, lĩnh vực khác và nền kinh tế. Quan điểm này có ý nghĩa định hướng để Chính phủ thực hiện kế hoạch sắp xếp lại và cổ phần hóa DNNN, thoái vốn và đầu tư mới. Từ thực tiễn tình hình quản lý DNNN, quản lý vốn kinh doanh của Nhà nước đang đặt ra, và từ quan điểm chỉ đạo của Đại hội Đảng XII liên quan đến vấn đề quản lý sử dụng vốn kinh doanh của Nhà nước, đặc biệt để nâng cao chức năng, hiệu quả quản lý nhà nước của các bộ, ngành, chính quyền địa phương… Do vậy hiện nay đang là thời điểm khá chín mùi để xây dựng mô hình quản lý vốn đầu tư vào sản xuất kinh doanh của Nhà nước.

Mô hình Ủy ban theo cơ cấu đa ngành

Nhiều người quan ngại tạo ra “một siêu bộ” với nhiều bất cập và khó kiểm soát. Lo ngại này là có cơ sở. Để khắc phục xu hướng này tùy thuộc vào mô hình tổ chức, cơ chế hoạt động và đội ngũ viên chức thực thi. Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại DN còn bỏ ngỏ mô hình tổ chức cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước, nhưng tại tại Chương V, từ Điều 40 đến Điều 45 đã quy định khá cụ thể  quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước. Trong đó tại Điều 42 và 43 quy định quyền và trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước. Do đó mô hình tổ chức phải gắn với nội dung của 2 điều này.

Trước tiên cần làm rõ mục tiêu thành lập tổ chức này nhằm bảo đảm 3 mục tiêu: (1) thành lập cơ quan quản lý vốn nhà nước trực thuộc Chính phủ là điều kiện tiên quyết để thực hiện chủ trương xóa bỏ cơ chế chủ quản DNNN; (2) xây dựng mô hình quản lý sử dụng có hiệu quả nguồn vốn và tài sản vô hình của Nhà nước đang đầu tư ở các DN phù hợp với tinh thần của luật pháp; (3) đổi mới phương phức quản lý vốn đầu tư kinh doanh của Nhà nước phù hợp với sự vận hành của cơ chế thị trường, tránh sự can thiệp mang tính hành chính của “chủ quản” vào hoạt động DN, bảo đảm tính tự chủ của DN theo Luật DN.

Việc xây dựng định chế quản lý, sử dụng vốn đầu tư kinh doanh của Nhà nước cần dựa trên các căn cứ pháp lý sau đây: Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại DN, Luật DN, Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Tổ chức Chính phủ… Tuy nhiên, khi hoạt động chịu sự điều chỉnh với tất cả bộ luật, đạo luật có liên quan. Vì thế, nên tổ chức theo mô hình Ủy ban với cơ cấu đa ngành, trực thuộc Chính phủ (theo Điều 23, Khoản 3 Luật Tổ chức Chính phủ). Có thể nghiên cứu tên gọi phù hợp với chức năng của Ủy ban như “Ủy ban quản lý vốn kinh doanh nhà nước”. Cơ cấu gồm chủ tịch do phó thủ tướng đứng đầu; 1 phó chủ tịch thường trực đóng vai trò người trực tiếp điều hành (chọn chuyên gia quản trị chuyên nghiệp, có uy tín và năng lực chuyên môn); các ủy viên kiêm nhiệm đại điện cho các bộ có liên quan. Bộ máy chuyên môn giúp việc  của Ủy ban  được tổ chức thành các ban chuyên môn, đứng đầu là giám đốc bộ phận. Chọn những chuyên gia quản trị có kinh nghiệm trong từng lĩnh vực để phụ trách. 3 chức danh quan trọng nhất trong bộ máy chuyên môn là giám đốc nhân sự, giám đốc tài chính và giám đốc đầu tư. Ngoài ra có thể tổ chức 1 cơ quan nghiên cứu phát triển để định hướng hoạt động đầu tư của Ủy ban.

Về chức năng nhiệm vụ của Ủy ban sẽ quy định cụ thể căn cứ theo Điều 42, 43 Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại DN và Điều 8, Khoản 6 Luật Tổ chức Chính phủ. Tuy nhiên, cần tập trung vào 3 nhiệm vụ chính: (1) quản lý nhân sự đại diện vốn nhà nước tại DN, với tư cách là những quản trị viên chuyên nghiệp; (2) xây dựng kế hoạch và tổ chức thực hiện kế hoạch, đầu tư, sử dụng vốn nhà nước (kế hoạch này phải thông qua Chính phủ); (3) thúc đẩy quá trình tổ chức lại DNNN, trọng tâm là cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước ở các DN không cần nắm giữ, thu hẹp số lượng DNNN.

Ủy ban này hoạt động theo nguyên tắc: Nhà nước tham gia vốn vào DN với tư cách cổ đông, không phải tư cách Nhà nước. Tài sản là sở hữu của pháp nhân DN chịu sự điều chỉnh của  Luật DN và  pháp luật dân sự. Hoạt động cụ thể của Ủy ban được quy định dựa theo nguyên tắc trách nhiệm cá nhân, với cơ chế hợp đồng “quyền lợi nghĩa vụ” minh bạch.