(ĐTTCO) - Nền kinh tế đang trên đà hồi phục rõ nét là tín hiệu tích cực làm dịu áp lực lên cán cân ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2016 cũng như những năm sắp tới. Tuy nhiên, những khó khăn bội chi NS trong các năm 2014 và 2015 chưa được giải quyết tận gốc, cũng như trong ngắn hạn vẫn còn đối mặt với rất nhiều khó khăn do một số nguồn thu chính bị suy giảm nghiêm trọng. Trong khi đó, chi NS vẫn còn quá lớn cho thấy cân đối NSNN vẫn là vấn đề gay go.
Bội chi vượt dự toán từ 2014
Theo báo cáo của Bộ Tài chính tại phiên họp thứ 49 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, mặc dù tình hình kinh tế có nhiều khó khăn, song bội chi NSNN năm 2014 lên đến 260.145 tỷ đồng, vượt hơn 36.145 tỷ đồng so với mức Quốc hội quyết định, bằng 6,61% GDP, đặc biệt nhiều khoản chi không có trong dự toán. Trong 10.000 tỷ đồng từ nguồn vốn ODA đáng lẽ vay về để cho vay lại, nhưng Chính phủ lại cấp phát tại một số dự án của Tổng công ty Đầu tư phát triển đường cao tốc (VEC), thể hiện kỷ luật ngân sách không nghiêm: chi trước báo sau.
Hơn 1 triệu tỷ đồng NS, chưa bao gồm chi trả nợ gốc, đã được chi tiêu trong năm 2015, chiếm xấp xỉ hơn 1/4 tổng sản lượng cuối cùng nền kinh tế sản xuất ra trong năm. Mức chi tiêu này quá cao so với các nước trong khu vực cũng như nhiều nước đang phát triển khác. Nhiều nước có tỷ lệ chi tiêu NS cao hơn Việt Nam, nhưng nguồn thu NS của họ dồi dào hơn, ngay cả những nước có tỷ lệ chi NS thấp hơn nguồn thu xét về mặt tỷ lệ vẫn dồi dào hơn Việt Nam. Rõ ràng chúng ta đang “vung tay quá trán” trong chi tiêu NS. Ông Đỗ Thiên Anh Tuấn |
Lý do bội chi vượt hơn dự toán được giải thích do tăng chi từ vốn ngoài nước 36.952 tỷ đồng, chủ yếu cho các dự án cần đẩy nhanh tiến độ đầu tư, nên giải ngân cao hơn dự kiến và tăng chủ yếu cho lĩnh vực giao thông, thủy lợi. Cụ thể, dự án đường cao tốc gồm Đà Nẵng - Quảng Ngãi 1.255 tỷ đồng, TPHCM - Long Thành - Dầu Giây 6.231 tỷ đồng, Nội Bài - Lào Cai 838 tỷ đồng…
Rõ ràng bội chi NS năm 2014 tăng do tăng chi từ vốn nước ngoài, có nghĩa trước đây tiến độ giải ngân vốn ODA chậm thì giai đoạn 2014-2015 đã được đẩy lên khá cao. Bởi kể từ giữa năm 2017, các địa phương sẽ không còn được cấp phát ODA như trước mà các địa phương phải vay lại, buộc các địa phương phải suy nghĩ trong việc sử dụng vốn ODA. Nếu phải vay lại từ Chính phủ, hội đồng nhân dân các địa phương phải xem xét đánh giá tính khả thi của các dự án, sau đó mới lên phương án đi vay lại vốn ODA.
PGS.TS Trần Hoàng Ngân, Giám đốc Học viện Cán bộ TPHCM, cho rằng bội chi NSNN là căn bệnh kinh niên của Việt Nam, hệ quả của việc vung tay quá trán, kỷ luật tài khóa lỏng lẻo, vô trách nhiệm trong chi tiêu của các địa phương. Luật NSNN sửa đổi dù đã thông qua nhưng phải đến năm 2017 mới có hiệu lực, trong khi đó nợ công nước ta đã ở mức trần của giới hạn và ngày càng trầm trọng, do vậy Chính phủ cần có cái nhìn nghiêm túc và quyết đoán trong xử lý. Trong đó kỷ luật NS phải đặt lên hàng đầu, đặc biệt nhấn mạnh vai trò nghĩa vụ, trách nhiệm của lãnh đạo các địa phương - nơi được phân cấp một nửa NS quốc gia. Phải xác định cụ thể địa phương, cơ quan chịu trách nhiệm chứ không thể nói chung chung như thời gian qua. “Quyết toán NS 2014 mãi đến giữa năm 2016 mới bàn thì quá trễ, mọi việc đã xong rồi còn điều chỉnh được gì. Quốc hội dường như luôn bị đặt vào trạng thái đã rồi, cũng như không có chế tài để xử lý” - ông Ngân nhấn mạnh.
Vẫn vung tay quá trán 2015
Theo ông Đỗ Thiên Anh Tuấn (Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright), năm 2015 thu NS cải thiện, nhưng lộ rõ những bất cập và sự xói mòn nhanh của cơ sở thuế. Tính đến 15-12-2015, tổng thu NSNN ước đạt 884.800 tỷ đồng, bằng 97,1% dự toán. Trong đó cơ cấu thu NS, thu nội địa ước đạt 657.000 tỷ đồng, vượt 2,9% dự toán. Có nhiều khoản thu vượt dự toán, trong đó đáng chú ý là thuế bảo vệ môi trường (vượt dự toán trên 186%), thuế sử dụng đất nông nghiệp (155%), các khoản thu về nhà và đất đai (145%).
Từ năm 2016 trở đi, Quốc hội cần kiên quyết không thông qua các khoản quyết toán nếu khoản đó vượt dự toán, dẫn đến bội chi NSNN vượt ngưỡng cho phép đã đề ra. Điều quan trọng nhất vẫn là kỷ luật NS, theo đó những cải cách NS trong năm 2016 nên tập trung thực hiện là tăng cường tính kỷ luật NS, minh bạch hóa cùng với trách nhiệm giải trình độc lập của các cơ quan, đơn vị sử dụng NSNN. PGS.TS Trần Hoàng Ngân |
Mặc dù có mức tăng cao nhưng do tỷ trọng các nguồn thu này không nhiều, nên mức độ đóng góp vào tăng trưởng nguồn thu chung không lớn, chưa kể một số nguồn thu mang tính lũy thoái, như thuế sử dụng đất nông nghiệp lại có mức tăng trưởng cao thể hiện sự bất cập lớn. Trong khi đó, nguồn thu từ dầu thô chỉ đạt 62.400 tỷ đồng, bằng 67,1% dự toán. Mặc dù Việt Nam đã tích cực tăng sản lượng khai thác nhưng vẫn không bù đắp được cho mức giảm sâu về giá, khiến nguồn thu từ dầu thô vẫn đóng góp rất hạn chế, chỉ tương đương 7% NS năm 2015, rất thấp so với thời hoàng kim trên 20%, và trở thành một nguồn thu bấp bênh thiếu bền vững.
Cũng theo ông Tuấn, xét theo cơ cấu chi tiêu, tỷ lệ chi thường xuyên đã lên đến 80% tổng chi NS, phần còn lại chưa tới 20% dành cho đầu tư phát triển (chưa kể chi trả nợ). Một cấu trúc NS thiên về tiêu dùng hơn đầu tư như vậy hết sức rủi ro. Xét về giá trị tuyệt đối, số chi dự toán được Quốc hội phê duyệt là 767.000 tỷ đồng, nhưng số thực hiện đã vượt 112.000 tỷ đồng, lên mức 879.000 tỷ đồng, tức vượt 15% dự toán. Trong khi đó, chi cho đầu tư phát triển ước thực hiện 203.000 tỷ đồng, vượt 4,2% dự toán. Tổng chi NS cho 2 khoản này đã lên đến gần 1,1 triệu tỷ đồng, vượt xa so với tổng số thu cân đối NSNN và các khoản thu viện trợ theo báo cáo của Bộ Tài chính là 927.500 tỷ đồng. Như vậy NS đã bị mất cân đối cơ bản 154.500 tỷ đồng, tương đương 3,45% GDP. Lưu ý, con số này vẫn chưa bao gồm khoản chi trả nợ và viện trợ dự kiến trong năm 2015 là 150.000 tỷ đồng. Điều này có nghĩa nếu cộng gộp cả phần chi trả nợ này, tổng thâm hụt NS sẽ lên đến 304.500 tỷ đồng, chưa kể chi dự phòng và một số khoản chi khác. Sau khi điều chỉnh, thâm hụt NS theo ước tính của năm 2015 có thể sẽ lên đến 6,8% GDP, chứ không phải 5% GDP như Quốc hội dự toán và càng không phải 3,45% GDP thâm hụt cơ bản.
Triển vọng 2016?
Dự toán NS 2016 của Chính phủ cho thấy có sự dè dặt trong việc huy động nguồn thu, cũng như việc thực hiện kế hoạch chi tiêu NSNN, ngay cả trong bối cảnh nền kinh tế đang ấm dần lên. Theo đó, tổng chi NS dự toán cho năm 2016 khoảng 1 triệu tỷ đồng, tăng 11% so với dự toán và 14% ước thực hiện của năm 2015. Đây là lần đầu tiên thu NS của Việt Nam vượt con số 1 triệu tỷ đồng, tương đương 20% GDP dự báo của năm 2016. Nguồn thu từ dầu thô sẽ không còn dồi dào như trước nếu như không muốn nói còn khó khăn hơn. Chính vì vậy, việc dự toán nguồn thu từ dầu thô chỉ 54.500 tỷ đồng (chiếm 5,4% NS), thấp hơn mức thu 2015 và chỉ bằng 60% mức dự toán 2015 là tương đối hợp lý. Tương tự, thu từ xuất nhập khẩu cũng khó cải thiện khi rất nhiều dòng thuế nhập khẩu phải cắt giảm ngay. Do đó, việc dự toán nguồn thu xuất nhập khẩu giảm nhẹ hoặc tương đương 2015 là phù hợp.
 |
Cao tốc Nội Bài - Lào Cai là 1 trong 5 dự án năm 2014 Chính phủ đã cấp phát vốn, |
Tuy nhiên, việc dự toán thu nội địa lên đến 785.000 tỷ đồng, tăng đến 23% so với dự toán và 20% so với thực hiện năm 2015 là dấu hiệu tích cực, nhưng cũng đồng thời báo trước những khó khăn cho cộng đồng doanh nghiệp và nền kinh tế. Một mặt, thu nội địa tăng cho thấy cơ sở thuế nội địa đang được cải thiện - một chỉ báo tích cực về tăng trưởng kinh tế, song điều này cũng có thể do thuế suất hiệu dụng của nền kinh tế sẽ tăng lên đi cùng với các cải cách thuế khóa trong nước, nhằm bù lại nguồn thu bị giảm đi từ dầu thô và do cam kết hội nhập kinh tế.
Trong khi đó, chi NS vẫn tiếp tục được dự toán ở mức khá cao, trên 1,27 triệu tỷ đồng, tăng 11% so với dự toán, nhưng vượt đến 16% so với thực hiện 2015. Điều tích cực là Chính phủ đã chủ động tăng tỷ trọng chi đầu tư phát triển từ 20% năm 2015 lên xấp xỉ 24% năm 2016, đồng thời giảm tỷ trọng chi thường xuyên từ 80% xuống còn 76% trong tổng chi cân đối NS (chưa bao gồm chi trả nợ). Khoản chi trả nợ và viện trợ cũng tương đương năm 2015, tức 155.100 tỷ đồng, song đây vẫn là mức khá cao trong điều kiện cân đối NS hiện nay. Một điểm tích cực khác là Chính phủ còn dành một phần NS, khoảng 13.055 tỷ đồng, tăng so với mức 10.000 tỷ đồng năm 2015, để cải cách tiền lương và tinh giản biên chế. Dù đây không phải là mức cao so với một số năm trước đây, nhưng trong bối cảnh chỉ số giá tiêu dùng đã giảm đáng kể vẫn là nỗ lực đáng ghi nhận của Chính phủ.
Như vậy, bội chi NS năm nay theo dự toán là 4,95% GDP, giảm 0,05% so với dự toán 2015, tương đương 254.000 tỷ đồng. Dù mức giảm không nhiều nhưng đây cũng là nỗ lực lớn nhằm cắt giảm thâm hụt NS và duy trì nợ công ở mức bền vững. Tuy nhiên, trục trặc muôn thủa của NS Việt Nam chính là tính kỷ luật và minh bạch rất kém. Chẳng hạn, nếu thâm hụt 254.000 tỷ đồng, lẽ ra Chính phủ chỉ được phép vay thêm bằng con số này để bù đắp, song thực tế vẫn còn rất nhiều khoản vay để đầu tư được bỏ ra ngoài NS, mà nếu tính gộp cả vào thâm hụt đương nhiên sẽ tăng lên. Chẳng hạn, theo kế hoạch vay và trả nợ 2016, Chính phủ dự kiến sẽ huy động thêm 409.000 tỷ đồng, trong đó 254.000 tỷ đồng để bù thâm hụt NS (trong đó đã bao gồm phần chi trả nợ), nhưng lại dành thêm 95.000 tỷ đồng để đảo nợ ngoài NS, phần còn lại 60.000 tỷ đồng để tài trợ cho các chương trình đầu tư trái phiếu chính phủ.
