Trần nợ công-Cốt lõi chuẩn mực, minh bạch

Tính theo Luật Quản lý nợ công 2009, nợ công năm 2014 là 59,9%/GDP. Tuy nhiên theo tính toán của Bộ Kế hoạch - Đầu tư (KH-ĐT) con số lên đến 64,4%/GDP. Bộ này cho rằng một số khoản nợ có bản chất nợ công chưa được tính đầy đủ nên đề xuất cách tính nợ công mới, đồng thời nâng trần nợ công giai đoạn 2015-2020 lên 68%/GDP. Xung quanh vấn đề này ĐTTC đã trao đổi với ông ĐỖ THIÊN ANH TUẤN, Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright.

Khoảng cách cách tính nợ công

PHÓNG VIÊN: - Quan điểm của ông về cách tính nợ công mới của Bộ KH-ĐT khi thêm chi phí dự phòng nợ bất khả kháng 5%?

Ông ĐỖ THIÊN ANH TUẤN: - Con số nợ công 59,9% GDP Bộ Tài chính công bố luôn bị nghi ngờ là thấp hơn rất nhiều so với con số nợ công thực sự. Chính vì vậy con số của Bộ KH-ĐT điều chỉnh lại là 66,4% GDP phản ánh sát hơn so với con số Bộ Tài chính đưa ra.

Tôi đồng tình với cách tính thêm chi phí dự phòng nợ bất khả kháng của Bộ KH-ĐT. Nhưng theo tôi như vậy vẫn còn rất thận trọng vì rủi ro nợ công tiềm ẩn rất lớn, nên con số 5% chi phí dự phòng nợ bất khả kháng Bộ KH-ĐT tính vào vẫn chưa phản ánh hết được các rủi ro tiềm tàng của nợ công.

- Một trong những vấn đề về nợ công gây tranh cãi là nợ doanh nghiệp nhà nước (DNNN) có tính vào nợ công hay không, vì nếu tính cả những khoản nợ này nợ công lên đến gần 100% GDP. Vậy tại sao theo thông lệ quốc tế  tính cả khoản nợ này, còn Việt Nam lại không?

- Định nghĩa nợ công của Việt Nam bao gồm nợ chính phủ, nợ chính quyền địa phương và nợ chính phủ bảo lãnh. Ở các nước, do khu vực kinh tế công nói chung, DNNN nói riêng thường chiếm tỷ trọng rất nhỏ so với quy mô nền kinh tế nên tính hay không tính cũng không làm cho con số nợ công quá khác biệt.

Đó là chưa nói các DNNN đó thường hoạt động có hiệu quả, có khả năng tự chủ tài chính và tự chịu trách nhiệm, không giống như DNNN ở Việt Nam có quy mô lớn nhưng lại hoạt động kém hiệu quả, trong khi lại được Chính phủ cấp bảo lãnh và trong nhiều trường hợp Chính phủ phải thực hiện nghĩa vụ tài chính thay cho DNNN khi chúng không trả được nợ.

Trên thế giới không có cái gọi là chuẩn quốc tế về định nghĩa nợ công. Ở các quốc gia, tùy theo cách thức tổ chức bộ máy quản lý hành chính, điều kiện thể chế và phân cấp ngân sách để đưa ra định nghĩa về nợ công riêng không phải bao giờ cũng đồng nhất với các quốc gia khác.

Như vậy, tùy vào khuôn khổ thể chế, chính trị và cấu trúc của bộ máy tổ chức nhà nước phạm vi nợ khu vực công có thể khác nhau, có thể bao gồm hay không bao gồm nghĩa vụ nợ của chính quyền địa phương, bao gồm hay không bao gồm nghĩa vụ nợ của DNNN, của quỹ bảo hiểm xã hội, bảo hiểm hưu trí và cả các nghĩa vụ nợ tiềm ẩn khác (như nghĩa vụ tài trợ thông qua mô hình đối tác công tư PPP).

Tuy nhiên, theo khuyến cáo của IMF, dựa trên quan điểm thận trọng, nợ công liên quan đến nợ của khu vực công nói chung, trong đó bao gồm cả các tổ chức tài chính và các doanh nghiệp phi tài chính và cả ngân hàng trung ương.

 Đối với Việt Nam, theo quan điểm của tôi, nợ của DNNN, ngoài các khoản nợ đã được Chính phủ bảo lãnh và do vậy đã tính trong nợ công, thì nợ chưa được bảo lãnh của một số DNNN, đặc biệt là các DNNN yếu kém đang làm ăn thua lỗ, cũng cần phải tính vào nợ công. Nợ của những DNNN làm ăn có hiệu quả, thuộc “trách nhiệm hữu hạn” có thể không tính vào nợ công. Nếu theo quan điểm thận trọng của IMF phải tính tất cả, không phân biệt nợ xấu hay nợ tốt.

Đối với nợ của Ngân hàng Nhà nước (NHNN) là giấy bạc phát hành đương nhiên không tính dù giấy bạc đó có bản chất là nợ của cơ quan phát hành và là tài sản có của người nắm giữ, vì giấy bạc được phát hành làm phương tiện thanh toán cho nền kinh tế và NHNN có đặc quyền phát hành giấy bạc về mặt nguyên lý là không giới hạn. Tuy nhiên khi NHNN phát hành tín phiếu NHNN (cần phân biệt với tín phiếu kho bạc), tôi nghĩ nếu theo quan điểm thận trọng vẫn phải tính cả mệnh giá đang lưu hành của các tín phiếu NHNN đó.

Đối với nợ của Quỹ Bảo hiểm xã hội (BHXH), tôi nghĩ cần phải tính vào nợ công. Bộ KH-ĐT cũng đồng ý là cần phải tính nhưng lại cho rằng do Quỹ còn kết dư nên không tính là không hợp lý. Không thể tính nợ lại tính trên phần kết dư cả, thay vào đó phải tính giá trị hiện tại ròng (NPV) tài sản của Quỹ. Như chúng ta biết mặc dù hiện tại Quỹ còn kết dư nhưng nếu trừ cho giá trị hiện tại của dòng tiền chi trả hưu trí trong tương lai sẽ bị âm.

Điều này cũng nhất quán với một số dự báo gần đây của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO) rằng khả năng trong 1-2 thập niên tới Quỹ BHXH có thể sẽ bị mất cân đối và không còn khả năng chi trả nếu không được tái cấu trúc. Giả sử Quỹ mất khả năng chi trả, Chính phủ buộc phải gánh trách nhiệm, do đó nợ công cần phải tính cả phần NPV âm này vào.

Xu hướng nợ quan trọng hơn ngưỡng nợ công

- Thưa ông, nếu áp dụng các tiêu chí theo thông lệ quốc tế, tình trạng nợ công của Việt Nam hiện nay sẽ như thế nào?

- Lâu nay khi đánh giá tính bền vững của nợ công chúng ta thường chỉ nhìn vào tiêu chí ngưỡng nợ công so với GDP. Tiêu chí này có ưu điểm dễ hiểu, dễ so sánh, song nó hoàn toàn không phải là chỉ tiêu duy nhất dùng để đánh giá tính an toàn của nợ công cũng như đơn thuần dựa vào chỉ tiêu đó mà quản lý nợ công.

Định nghĩa phạm vi nợ công chúng ta nói ở trên cũng chỉ mới nói đến nợ gộp, chưa nói đến nợ ròng, tức nợ công sau khi trừ tài sản công - các tài sản thuộc quyền sở hữu hoặc quản lý của Chính phủ.

Đây cũng chính là lưu ý khi chúng ta nên tính cả nợ DNNN vào hay không. Nếu là nợ gộp vẫn phải tính hết vào nợ công, nhưng là nợ ròng còn tùy thuộc vào giá trị thị trường danh mục tài sản của DNNN.

Quay lại ngưỡng nợ công so với GDP. Chúng ta thường đưa ra con số 60% hay 65% rồi cứ tuyệt đối hóa nó, trong khi chúng ta hoàn toàn không có ý niệm nào về nó.

Chúng ta bàn nhiều đến cách tính tử số, tức định nghĩa phạm vi nợ công, nhưng vẫn còn đang nghi ngờ cả mẫu số, tức GDP của nền kinh tế.

Một nghiên cứu trước đây của IMF kết hợp với Ngân hàng Thế giới (WB) cho thấy ngưỡng nợ công an toàn còn tùy thuộc vào chất lượng thể chế của các quốc gia. Chẳng hạn, một quốc gia có chất lượng thể chế và quản trị quốc gia tốt, 60% GDP là ngưỡng an toàn, song đối với quốc gia có thể chế kém 30% GDP cũng đã là rủi ro.

Nhiều người cố gắng đi tìm ngưỡng nợ công an toàn. Nhưng theo một nghiên cứu gần đây,  vấn đề quan trọng hơn là xu hướng nợ. Tức nợ đang chiều hướng đi lên hay đi xuống mới thực sự là vấn đề đáng lưu tâm.

Một quốc gia có nợ công cao nhưng đang có xu hướng giảm sẽ có rủi ro thấp hơn so với một quốc gia có nợ công thấp nhưng lại đang trên đà tăng lên. Nếu dựa trên kết quả nghiên cứu này Việt Nam không thể xem thường rủi ro nợ công. 

- Bộ KH-ĐT đề xuất ngưỡng nợ công bình quân giai đoạn 2015-2020 là 68%/GDP. Theo ông có hợp lý?

- Việc đi tìm ngưỡng nợ công an toàn với Việt Nam lúc này không có nhiều ý nghĩa vì thực sự chúng ta không có ý niệm nào về nó. Hơn nữa  khi chúng ta còn chưa thống nhất về định nghĩa nợ công chuẩn, việc đề xuất ngưỡng nợ công mới cũng chẳng có ý nghĩa gì.

Nếu chúng ta muốn đề ra một ngưỡng nợ công như để ràng buộc cứng cho Chính phủ trong vấn đề quản lý nợ công, đó là một ý định tốt, song trên thực tế nó không thực sự cần thiết. Chúng ta không phải đã từng đặt ra ngưỡng nợ công 65% GDP đó sao?

Việc tính toán lại nợ công của Bộ KH-ĐT là việc làm rất đáng hoan nghênh, nhưng cuối cùng lại đề xuất nâng chuẩn nợ công lên 68% GDP lại thật khó hiểu. Nó tạo cho người ta cái cảm giác Chính phủ đang xác định ngưỡng nợ dựa trên mô thức “gọt chân vừa giầy”.

Về phương diện khoa học lẫn thực tiễn ở Việt Nam, tôi không nhìn thấy sự khác nhau giữa con số 68% hay 70% cả. Con số này cũng không có ý nghĩa ràng buộc gì nhiều đối với Chính phủ về trách nhiệm quản lý nợ công cả.

Ảnh minh họa.

- Ông dự báo thế nào về tình hình nợ công của Việt Nam trong những năm tới? Việt Nam nên làm gì để quản lý nợ công một cách hiệu quả hơn và giảm thiểu rủi ro?

- Nợ công vẫn tiếp tục tăng lên cả về con số tuyệt đối lẫn số tương đối so với GDP. Nợ công sẽ tăng với tốc độ ngày càng nhanh bởi vì yếu tố tích tụ làm tăng nợ công không chỉ là thâm hụt ngân sách, các khoản vay nợ ngoài ngân sách, bảo lãnh chính phủ mà còn tiền lãi phát sinh đang ngày càng nhiều do nợ công đang ở mức rất cao.

Nếu vẫn với xu hướng như hiện nay tôi e Chính phủ sẽ phải chơi trò chơi Ponzi (vay tiền người này trả cho người khác) đối với nợ công. Khi đó đổ vỡ sẽ là điều khó tránh khỏi. Chúng ta đặt ra với mục tiêu giảm nợ công, tôi nghĩ chỉ cần áp đặt một ràng buộc cứng là đủ. Theo đó Chính phủ phải nỗ lực giảm được thâm hụt ngân sách trong ngắn hạn (3-5 năm), tiến đến thăng bằng ngân sách trong trung hạn (5-10) trước khi tiến đến thặng dư ngân sách. Làm được điều này, nợ công chúng ta sẽ giảm.

- Xin cảm ơn ông.