Khắc phục bội chi NS (K2): Thúc đẩy PPP-giải pháp tối ưu

Trong bối cảnh nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam ngày càng tăng nhanh nhưng ngân sách nhà nước có hạn, hình thức đầu tư đối tác công tư (PPP) có ý nghĩa đòn bẩy đối với các nguồn lực tài chính và chuyên môn từ khu vực tư nhân. Tuy nhiên, dù đã kết thúc thời gian dài thí điểm, được nâng tầm tại Điều 27 Luật Đầu tư năm 2014 nhưng đến nay nước ta vẫn chưa xúc tiến được hình thức PPP. ĐTTC đã trao đổi với TS. Trần Du Lịch, thành viên Hội đồng Tư vấn chính sách tài chính-tiền tệ quốc gia, xung quanh vấn đề này.

Khắc phục bội chi NS: Tái cơ cấu thu, chi

Nâng tầm, thay đổi tư duy

PHÓNG VIÊN: - Thưa TS., ông nhận định như thế nào về ưu thế của PPP và hiệu quả PPP mang lại thời gian qua?

TS. TRẦN DU LỊCH: - PPP là hình thức hợp tác công tư, theo đó cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư các dịch vụ hoặc công trình hạ tầng kỹ thuật của Nhà nước. Hình thức hợp tác này tối ưu hóa được hiệu quả đầu tư và phát triển hạ tầng kỹ thuật, mang lại lợi ích cho cả Nhà nước và người dân.

Nếu phát triển được PPP chúng ta có thể phát triển được cơ sở hạ tầng, kỹ thuật cho xã hội không phải dùng vốn ngân sách nhiều, đồng thời có thể thực hiện nhanh được, thay vì chỉ trông chờ vào ngân sách sẽ rất khó đẩy nhanh các công trình hạ tầng như đã xảy ra trong thực tế thời gian qua.

Hiện nay nhiều tỉnh, thành có tiềm năng phát triển kinh tế nhưng nguồn lực chưa đủ, ngân sách còn hạn hẹp, chưa thể phát huy thế mạnh nên rất cần các dự án PPP. Đây được coi là hình thức đầu tư phù hợp, vì tất cả hạ tầng kỹ thuật xã hội đều có thể kinh doanh được, nhưng do sức sinh lời thấp, đầu tư lớn, thu hồi vốn chậm, cần phải có sự hỗ trợ bằng nguồn lực của Nhà nước - gọi là phần góp vốn của Nhà nước - để thúc đẩy khu vực tư nhân tham gia. Ở Việt Nam thời gian qua, chúng ta mới làm ở dạng BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao) và một số hình thức khác như BT (xây dựng - chuyển giao).

Những hình thức đầu tư này chưa phải là một dạng PPP đầy đủ. Điều này được thể hiện rõ khi đến nay vẫn chưa dự án hạ tầng xã hội nào đi vào hoạt động một cách bài bản theo hình thức PPP như chúng ta muốn, vì vậy chưa thể nói về hiệu quả của PPP được. Tuy nhiên, thực tế tại TPHCM và một số địa phương đã thực hiện một hình thức thấp hơn là BOT hay BT, có thể nhận thấy các hình thức này đã có những tác động rất quan trọng trong chủ trương xã hội hóa đầu tư.

- Trong bối cảnh nợ công tăng cao và nguồn ngân sách ngày càng eo hẹp, PPP có phải là giải pháp tối ưu?

- Đây là một giải pháp cực kỳ tối ưu để làm giảm gánh nặng nợ công. Tôi thí dụ, bây giờ một công trình giao thông nếu Nhà nước phải đầu tư 100% vốn, rõ ràng áp lực ngân sách rất lớn. Trong khi đó, nếu Nhà nước góp 30% vốn, tư nhân góp vốn 70% và được sử dụng thu phí, kể cả trên 30% vốn đầu tư của Nhà nước, rõ ràng Nhà nước sẽ giảm được 70% vốn.

Còn nếu chờ vốn nhà nước đủ 100% rất khó thực hiện. Có thể coi vốn nhà nước là “mồi” để thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư. Đồng thời, với PPP, chúng ta cũng nên thay đổi tư duy. Thí dụ một công trình Nhà nước đang làm dang dở 30-40%, nếu tư nhân đầu tư 60-70% nữa để thực hiện tiếp, họ phải được khai thác cả 30-40% Nhà nước đã bỏ vốn đầu tư. Nếu xác định được tư duy đó mới có thể phát triển PPP được, còn nếu không chúng ta sẽ để các công trình tiếp tục dang dở.

Cần một đạo luật cho PPP

- PPP có từ nhiều năm nay nhưng chỉ là thí điểm. Năm 2014 PPP được nâng tầm tại điều 27 Luật Đầu tư nhưng đến năm 2015 vẫn không xúc tiến được. Để tạo cơ chế thông thoáng, ngày 14-2-2015 Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị định 15/2015/NĐ-CP để điều chỉnh lại PPP nhằm giải tỏa cơn khát vốn đầu tư ở các công trình hạ tầng. Phải chăng Chính phủ rất sốt ruột với nguồn vốn từ PPP?

- Luật Đầu tư trước đây có đề cập đến các hình thức đầu tư nhưng chỉ mới nêu hình thức, tên, định nghĩa, nội dung, trong khi với PPP chính sách mới là quan trọng. Hiện nay, chính sách mới đã có khi Chính phủ nâng tầm từ một quyết định lên nghị định (Nghị định 15/2015/NĐ-CP) để triển khai PPP.

Trước đó, Quyết định 71/2010/QĐ.TTg đã quy định về quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức PPP nhưng không đủ bảo đảm khuôn khổ pháp lý để vận hành mô hình PPP, nên không đủ mức hấp dẫn nhà đầu tư. Về vấn đề này, tôi đã nhiều lần đề nghị muốn thực hiện PPP phải nâng lên một khung pháp lý mạnh hơn, đó là đạo luật.

Theo quan điểm của tôi, kể cả đã được nâng lên tầm nghị định như hiện nay, điều kiện khung pháp lý đối với PPP cũng chưa đủ mạnh, dù nghị định về PPP hiện cũng tương ứng bằng nghị định quy định về BOT. Song muốn phát triển bền vững cần phải nâng cao hơn nữa, phải giải quyết được trở ngại của một số luật như Luật Dân sự, Luật Ngân sách, Luật Đất đai…

Kể cả hiện nay các luật về tổ chức bộ máy, trách nhiệm của chính quyền các cấp như thế nào khi tham gia… nhất thiết phải rà soát lại những hạn chế, những trói buộc của các bộ luật này để sửa đổi mới có thể phát triển PPP. Những điều đó được quy định trong những luật khác, vì vậy cần nâng lên luật để xử lý những trói buộc của các đạo luật có liên quan.

- Theo TS. cần có thêm những giải pháp nào để khơi thông dòng vốn từ PPP?

- Các dự án PPP hiện nay chưa thu hút mạnh nhà đầu tư tham gia, theo tôi do một số nguyên nhân chính. Đó là khung pháp lý cho hình thức này chưa được chặt chẽ và chưa được bảo đảm tốt. Chính sách cho PPP cũng chưa thông thoáng, chưa giải quyết được các vấn đề quan trọng. Đây là hình thức hợp tác công tư nên cần rõ ràng nhiều vấn đề, như quyền và nghĩa vụ của bên công, của Nhà nước như thế nào? Nghĩa vụ của bên tư nhân (vốn trong dự án đó) như thế nào?

Nhà nước sử dụng ngân sách góp như thế nào? Chính sách bù đắp cho nhà đầu tư để bảo đảm sinh lời trong quá trình đầu tư như về đất đai; thuế; tín dụng ưu đãi; bảo lãnh tín dụng; cơ chế thu phí hoàn vốn và sinh lời… như thế nào? Trách nhiệm của cơ quan chính quyền khi cam kết thực hiện dự án đó, nếu không làm xử lý ra sao? Chẳng hạn tư nhân cam kết xây cầu, Nhà nước làm đường, nếu Nhà nước làm đường không đúng tiến độ trong khi tư nhân hoàn thành cầu, cũng phải có quy định xử phạt rõ ràng.

Bên cạnh đó, trong quá trình thực thi các dự án PPP sẽ phát sinh các nghĩa vụ pháp lý, những vấn đề đó chúng ta cần phải giải quyết triệt để, công minh. Đồng thời, hiện nay vẫn còn một số trói buộc, như khi Nhà nước sử dụng nguồn vốn ngân sách góp vào các dự án sẽ bị hạn chế bởi một số quy định của Luật Ngân sách nhà nước.

 Vì thế, quyền và nghĩa vụ của Nhà nước, của tư nhân cần phải được minh định rõ ràng; những vấn đề tồn tại như trên phải sớm xử lý mới thúc đẩy được PPP. Trong điều kiện để phát triển hạ tầng kỹ thuật ở Việt Nam, tôi cho rằng cần khuyến khích và tập trung chính sách mạnh hơn nữa mới có thể thực hiện hình thức này. Chính sách là giải pháp nên chính sách phải giải quyết được các vấn đề trên mới tạo động lực để PPP phát triển.

Cầu Phú Mỹ được thực hiện theo phương thức BOT-1 trong 5 hình thức phổ biến của PPP. Ảnh: LONG THANH

- Theo TS. trước mắt những công trình thuộc loại hình nào cần đẩy mạnh PPP?

- Nhiều quốc gia đã thực hiện PPP từ rất lâu, cũng có nước thành công, có nước không thành công. Chúng ta cần nhìn vào đó để rút kinh nghiệm. Trong điều kiện Việt Nam hiện nay, tôi cho rằng chúng ta hoàn toàn có thể làm được. Chính phủ mới ban hành Nghị định 15 về chính sách phát triển PPP và đang lựa chọn những dự án có tính thí điểm ở quy mô lớn hơn với hình thức này.

Vấn đề quan trọng hiện nay là chúng ta lập một số dự án thí điểm để xem đã đủ sức hấp dẫn chưa, nếu thấy chưa hấp dẫn, cần bổ sung thêm điều gì phải mạnh dạn làm để rút kinh nghiệm. Tất cả dự án giao thông, sân bay, bến cảng kể cả y tế, giáo dục đều có thể đẩy mạnh PPP. Tuy nhiên cũng cần nhắc lại một lần nữa là phải có chính sách mạnh, thông thoáng, minh bạch rõ ràng mới có thể phát triển được PPP.

- Xin cảm ơn TS.