Tái cơ cấu DNNN: Tăng cường cơ chế giám sát

Giai đoạn 2000-2010, Việt Nam đạt nhịp độ tăng trưởng GDP khoảng 7%/năm. GDP năm 2011 tăng gấp 4 lần năm 2000, đưa Việt Nam thành nước có thu nhập trung bình. Tuy nhiên, dữ liệu thống kê cho thấy động lực chính cho tăng trưởng thời kỳ này thuần túy dựa vào tích lũy vốn. Trong khi đó, tăng trưởng lâu bền chỉ có thể dựa trên tiến bộ về tổ chức (thể chế), nhằm thu hút công nghệ làm tăng năng suất và hiệu quả. Đó cũng chính là nội hàm cơ bản của tái cơ cấu kinh tế, chủ yếu là tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước (DNNN) trong giai đoạn sắp tới.

Bất cập cơ chế tập trung vốn

Trong giai đoạn tăng trưởng nhanh 2000-2010, nhiều dự án lớn về hạ tầng như điện, giao thông vận tải, khai thác dầu khí, gia công, lắp ráp, xuất khẩu được triển khai. Vốn được rót cho các dự án này thông qua 2 kênh chính: ngân sách nhà nước và tín dụng ưu đãi từ các ngân hàng như BIDV, VietinBank, Agribank, Eximbank.

Song nguồn vốn này chỉ tập trung vào các tập đoàn, tổng công ty (TĐ, TCT) có chức năng triển khai các dự án lớn, tạo đà cho tăng trưởng và xuất khẩu. Khi nhịp độ tăng trưởng càng cao, số lượng dự án cần triển khai càng lớn, dẫn đến bội chi ngân sách. Điều đó buộc Ngân hàng Nhà nước (NHNN) phải tăng cung tiền bù đắp bội chi, gây nên lạm phát. Như vậy, nhịp độ tăng trưởng, tỷ lệ bội chi ngân sách và lạm phát là 3 biến lượng vĩ mô cơ bản mà các Bộ Kế hoạch - Đầu tư, Bộ Tài chính và NHNN phải luôn kiểm soát chặt chẽ trong giai đoạn cất cánh.

Thực ra vào giai đoạn 2000-2005, khi các DNNN đang đóng góp tới gần 60% GDP, Nhà nước có thể ép nhịp độ tăng trưởng cao thông qua việc bơm mạnh vốn vào khu vực này. Tuy nhiên, TĐ, TCT là các tổ chức độc quyền thuộc sở hữu nhà nước. Và sự tăng trưởng nhanh về doanh số của chúng tạo ra khoản thuế thu nhập cao cho ngân sách, góp phần giảm áp lực lạm phát.

Song khi nhịp độ tăng trưởng được duy trì ở mức cao và bội chi ngân sách, lạm phát được kiểm soát, không ai thấy mô hình tăng trưởng dựa trên tăng tích lũy vốn vào DNNN có điều gì bất cập. Hành động dựa trên niềm tin như vậy, mức độ tích tụ vốn ngày càng lớn hơn, số lượng dự án đầu tư và TĐ, TCT cũng nhiều hơn. Trong khi đó, quy luật về suất sinh lợi giảm dần theo quy mô vẫn âm thầm phát triển. Nó như một cái phanh vô hình, hãm dần đà tăng thu nhập ròng, hiệu quả và năng suất của các TĐ, TCT nhà nước.

Năm 2005 đánh dấu bởi việc bùng nổ của thị trường chứng khoán và bất động sản. Sự bùng nổ này kéo dài tới năm 2008 khi thị trường chứng khoán đột ngột suy sụp và đến năm 2012 bong bóng bất động sản vỡ. Ít ai nhìn thấy sự biến động của 2 thị trường tài chính mới nổi này có mối liên hệ thế nào với cải cách DNNN theo hướng tăng quyền tự chủ lớn hơn, từ đó được ghi thành Luật DNNN 2005.

Điểm nổi bật theo luật này là TĐ, TCT vẫn hưởng ưu đãi trong việc tiếp cận vốn tín dụng và vốn vay nước ngoài như  ODA. Nhưng nay đã khác, chúng có quyền tự chủ rất lớn trong việc ra quyết định kinh doanh, liên kết với khu vực kinh tế ngoài nhà nước, cũng như quyền huy động vốn trên thị trường chứng khoán.

Hệ quả buông lỏng giám sát

Tăng trưởng dựa vào tăng tích lũy vốn cộng với tăng quyền tự chủ cho DNNN, nhưng buông lỏng chức năng giám sát việc phân bổ và sử dụng vốn, dẫn đến 3 hệ quả nghiêm trọng. Thứ nhất, không có sự gắn kết quyền hạn với trách nhiệm. Bộ Kế hoạch - Đầu tư, Bộ Tài chính, NHNN nắm quyền phân bổ các nguồn vốn chiến lược của quốc gia, trong khi các TĐ nắm quyền kiểm soát việc sử dụng nguồn vốn đó.

Bởi TĐ hiểu rõ hơn các cơ quan bộ về cơ hội hay rủi ro về thị trường và công nghệ, chúng có thể xác định sự thành bại của dự án đầu tư. Điều đó đẩy các bộ vào thế bất lợi về thông tin khi quyết định dự án nào nên được rót vốn. Vì vậy, DNNN nào cũng có xu hướng thổi phồng cơ hội, giấu giếm rủi ro, đi kèm với lobby để tiếp cận được nguồn lực hiếm, như nguồn vốn lớn đi vay.

Việc đua nhau săn lùng lợi tức đó đã tạo ra thị trường mua và bán quyền gắn bó lợi ích của người mua và người bán với nhau, đã tạo nên nhóm lợi ích. Nhóm này đã trở thành một thể chế định hướng hành vi của từng cá nhân và nó không dễ thay đổi một sớm một chiều. Do vậy, muốn tái cấu trúc DNNN, đòi hỏi phải có thời gian, có định hướng đúng và có lộ trình.   

Thứ hai, xu thế suy giảm lợi thế so sánh động của nền kinh tế. Tức việc tăng quyền tự chủ nhưng buông lỏng cơ chế giám sát sử dụng vốn đầu tư, khiến dự án càng mạo hiểm, càng dễ được cấp vốn và dòng vốn càng dễ bị lái vào hoạt động đầu cơ trên thị trường chứng khoán.

Tình hình chỉ được cải thiện khi thị trường chứng khoán bắt đầu điều chỉnh vào năm 2008. Tuy nhiên, VNĐ bị yếu đi nhiều so với USD. Chỉ tính riêng trong giai đoạn 2005-2011, VNĐ bị mất khoảng gần 1/4 giá trị so với USD. Đó là thước đo rõ nhất của sự thụt lùi về lợi thế so sánh động, gây nên bởi cơn sốt chứng khoán - bất động sản, đi kèm với sự giảm sút hiệu quả của DNNN.

Thứ ba, khu vực DNNN rất dễ bị tổn thương bởi cú sốc từ nền kinh tế thế giới. Trong khi đó, lợi thế so sánh động có một hàm ý rất cụ thể tới chiến lược đầu tư của các công ty xuyên quốc gia. Từ đó, vốn, công nghệ, kỹ năng tổ chức công nghiệp hiện đại chỉ tìm đến nơi nào có lợi thế so sánh động cao hơn so với chính quốc.

Chẳng hạn Toyota, Apple, cho đến Adidas, hay bất cứ công ty xuyên quốc gia nào cũng chỉ chọn việc đặt nhà máy sản xuất linh kiện tại nơi mà tốc độ tăng năng suất nhanh hơn tốc độ tăng tiền lương. Nhưng ở Việt Nam lại đang diễn ra một xu thế ngược lại: nhịp độ tăng lương quá cao cho việc thuê các nhà quản lý, kỹ sư, hay công nhân lành nghề, trong khi tốc độ giảm hiệu quả đầu tư lại quá nhanh.

Soi xét vốn đầu tư

Đầu tiên cần xác định rõ Nhà nước sẽ không tiếp tục rót vốn vào các dự án bị kéo dài, chậm tiến độ; chính sách giao quyền tự chủ phải gắn liền với chế độ tự chịu trách nhiệm của người đứng đầu. Có như vậy mới thúc đẩy việc tái cấu trúc DNNN theo hướng hiệu quả.

Hơn nữa, sự khác biệt về mức độ thành công của tái cơ cấu DNNN tùy thuộc vào khả năng giữ cam kết giữa DNNN với Chính phủ. Nhưng khả năng này lại phụ thuộc vào tính hiệu quả của cơ chế giám sát. Theo đó, Chính phủ có khả năng giữ cam kết cao ở những lĩnh vực giám sát được và sớm phát hiện ra những hành vi gây hậu quả nghiêm trọng, từ đó ngăn chặn kịp thời.

Còn ngược lại, nếu Chính phủ khó giữ khả năng cam kết ở những lĩnh vực không phát hiện kịp thời rủi ro tiềm ẩn, chẳng hạn buộc phải cứu vớt DNNN khi nó đã bị vỡ nợ và sự sụp đổ của nó, sẽ gây tác động tiêu cực đến ổn định kinh tế - xã hội. Và nếu rủi ro nợ và vỡ nợ của DNNN cứ tiếp tục tăng, khả năng Chính phủ bảo lãnh để tái cấu trúc nợ (như đã làm với Vinashin) sẽ ngày một khó hơn. Điều này cho thấy rằng việc giám sát các TĐ ngày càng trở nên cấp bách.

Đề án tái cơ cấu DNNN của Chính phủ đã phân loại TĐ ra 3 nhóm: (1) TĐ, TCT thuộc 100% sở hữu nhà nước (quốc phòng, năng lượng, cơ sở hạ tầng, xuất bản). (2) TĐ hay tổ chức được cổ phần hóa mà sở hữu nhà nước chiếm ưu thế (khai thác khoáng sản, bưu chính - viễn thông, tài chính - bảo hiểm, giao thông, chăm sóc sức khỏe, giáo dục). (3) TĐ, TCT bị thua lỗ thường xuyên cần phải sáp nhập hoặc giải thể.

Chia 3 nhóm trên cũng nhằm để tái cấu trúc ngân sách chi cho đầu tư. Theo đó, ngân sách có thể dùng để kích thích sự phối hợp, bằng cách thưởng cho nỗ lực hợp tác. Chẳng hạn tăng chi đầu tư hay giảm thuế suất, nếu các DN đã đạt được sự phối hợp; cơ chế kích thích đó phải được lồng vào quy hoạch dài hạn và được trao đổi, làm rõ với các bộ, ngành và TĐ có liên quan. Qua đó, hình thành rõ kỳ vọng về chiến lược ưu tiên phát triển và hiệu quả cần đạt được trong các kỳ kế hoạch 5 năm, chi tiết ra cho kế hoạch trung hạn và từng năm.

Nhà máy nhiệt điện Phú Mỹ. Ảnh: NGUYỄN VIẾT BÌNH

Trên thị trường vốn cạnh tranh, hoạt động của nhiều ngân hàng thương mại sẽ bổ trợ cho đầu tư dài hạn từ ngân sách theo nghĩa: chúng phát đi tín hiệu sớm nhất về các dự án ít triển vọng; cho phép kịp thời điều chỉnh, tái cơ cấu các khâu yếu kém nhất.

Như vậy khả năng giám sát và cam kết được tăng lên. Điều đó có nghĩa là cần tăng cổ phần hóa các TĐ, TCT, đi kèm với đó là việc thu hút các TĐ nước ngoài vào cạnh tranh ở các lĩnh vực được phép. Một khi thị trường có nhiều người mua – người bán, hiệu quả kinh doanh của DNNN là thước đo đánh giá nỗ lực nâng cao năng suất và hiệu quả của các công ty khác và ngược lại.

Xét trong bối cảnh toàn cầu hóa, Nhà nước có thể thông qua thị trường cạnh tranh quốc tế để giám sát hiệu quả sử dụng vốn của các TĐ Nhà nước. Từ đó nâng cao khả năng cam kết tái cấu trúc các TĐ không hiệu quả.