Tái cơ cấu đầu tư công: Giải quyết từ gốc

Tái cơ cấu đầu tư công theo Chỉ thị 1792/CT-TTG ngày 15-10-2011 của Thủ tướng chỉ giải quyết phần ngọn của vấn đề, chưa giải quyết phần gốc. Cần chỉ rõ nguyên nhân sâu xa gây lãng phí và kém hiệu quả của đầu tư công là cơ chế phân cấp đầu tư “theo kiểu khoán trắng” cho địa phương; chính quyền trung ương không kiểm soát được phần ngân sách trung ương phân cấp cho địa phương. Vấn đề đặt ra hiện nay là phải giải quyết từ gốc sự bất cập của nền tài chính công và hành chính công.

Nhiều năm qua, đặc biệt từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII, đã liên tục tăng mức bội chi và phát hành trái phiếu chính phủ (nhưng không tính vào bội chi) để phân bố cho các ngành và địa phương đầu tư vào các lĩnh vực Quốc hội cho phép.

Tuy nhiên, chưa có sự đánh giá mang tính định lượng về hiệu quả của các dự án và công trình đã sử dụng nguồn vốn này, dù Chính phủ có đưa ra tiêu chí để phân bổ, nhưng chưa thấy có sự đánh giá về kết quả thực hiện một cách cụ thể. Tình trạng các ngành và địa phương đưa ra quá nhiều dự án, trong khi nguồn vốn rất hạn chế (khi Chính phủ ban hành Chỉ thị 1792, chỉ 38% số dự án các địa phương và bộ ngành đề nghị có khả năng cân đối nguồn vốn), nên nơi nào, ngành nào chạy thủ tục sớm, được chấp thuận và giải ngân sớm, nơi nào chậm để lại.

Cách làm này dẫn đến hệ quả phá vỡ tính ưu tiên và tính đồng bộ của đầu tư, tình trạng vốn nằm khắp nơi; ngân sách phải trả lãi, trong khi dự án phơi sương phơi gió. Do đó, không thể phân bố đầu tư với một cách nhìn khá đơn giản là ngành hay địa bàn, mà phải cụ thể đến từng dự án; thời điểm đầu tư, cách thực hiện... để cân đối nguồn vốn với phương châm: làm dự án nào phải dứt điểm đưa vào sử dụng; phải bảo đảm tính đồng bộ và tính lan tỏa của từng dự án.

Gắn với an toàn nợ công

Cơ cấu nợ công (theo khái niệm nợ công đã được định nghĩa trong Luật Quản lý nợ công) của nước ta hiện nay, đang áp lực tăng nhanh nghĩa vụ trả nợ hàng năm vượt khả năng cân đối nguồn thu trả nợ của ngân sách Trung ương, dẫn đến tình trạng vay để đảo nợ ngày càng lớn. Thí dụ, năm 2014 nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ 208.883 tỷ đồng, phần cân đối ngân sách chỉ có 118.750 tỷ đồng, phải vay để trả nợ khoảng 90.000 tỷ đồng. Con số này sẽ tăng dần trong các năm sau và đây chính là rủi ro đáng lo ngại của nợ công.

Một nền tài chính công mà việc bội chi liên tục để đầu tư trong 10 năm, không tạo ra được hiệu quả cho nền kinh tế có khả năng tạo ra giá trị cao hơn (tính tương đối) thể hiện sự thặng dư cho tái sản xuất mở rộng (căn cứ mức chênh lệch giữa nguồn thu và chi thường xuyên cộng trả nợ đến hạn), nguy cơ mất an toàn thực sự xảy ra. Nói cụ thể, nếu năm 2006 bắt đầu bội chi bằng nguồn vay dưới nhiều hình thức để đầu tư, ở thời điểm chưa có thặng dư giữa nguồn thu và chi thường xuyên, đến thời điểm 2016 phải có thặng dư ngân sách cho đầu tư, sau khi chi thường xuyên và trả nợ đến hạn.

Chúng ta đang diễn ra tình hình ngược lại, nên có thể đánh giá là vay đầu tư không mang lại sự thặng dư cho tài nguyên ngân sách. Với cách tính như vậy tôi đề nghị phân tích và đánh giá tình hình vay nợ trong 10 năm qua và xây dựng chiến lược tài chính công trong 10 năm tới, khi đó mới có cơ sở đánh giá về tính an toàn. Bởi nếu không có dự báo xa, khi Nhà nước hay doanh nghiệp nhận thấy sự mất an toàn sẽ không thể chống đỡ kịp. Tình trạng này được gọi là vỡ nợ.

Phân định rõ bản chất

Theo Luật Quản lý nợ công và Luật Ngân sách nhà nước (NSNN), thực chất nợ của chính quyền địa phương cũng là nợ của Nhà nước, trong một thể chế NSNN lồng ghép như Việt Nam (Trung ương và địa phương lồng ghép chung). Do thể chế như vậy, chính quyền địa phương không được tự chủ trong việc vay nợ, nên đến nay nợ của chính quyền địa phương so với nợ công chiếm tỷ lệ nhỏ.

Tỷ lệ này năm 2010 là 0,6% và năm 2013 là 1,6%, trong đó phân nửa là trái phiếu của chính quyền địa phương, còn lại vay của Kho bạc Nhà nước và Ngân hàng Phát triển Việt Nam. Do chính quyền địa phương không được tự chủ về ngân sách, thực chất nợ của họ cũng là nợ của Chính phủ và trách nhiệm trả nợ cuối cùng vẫn là Chính phủ.

Để có thể xây dựng cơ chế tự chủ cho chính quyền địa phương trong việc vay nợ và cơ chế kiểm soát nợ còn tùy thuộc vào việc sửa đổi Luật NSNN và xây dựng Luật Chính quyền địa phương, theo hướng tách biệt ngân sách địa phương và ngân sách quốc gia, xóa cơ chế ngân sách lồng ghép.

Hiện nay nhiều địa phương muốn có cơ chế tự chủ trong vay nợ để đầu tư, theo cơ chế tự vay tự trả, nhất là những địa phương có nguồn thu ngân sách thặng dư đóng góp cho ngân sách Trung ương. Tuy nhiên, không thể thực hiện cơ chế tự chủ nếu không tách biệt 2 loại ngân sách quốc gia và địa phương. Đây là vấn đề then chốt trong đổi mới Luật NSNN.

  Hiện nay chúng ta xem việc thu chi được phân cấp cho địa phương là ngân sách địa phương, đã dẫn đến tình trạng có địa phương thu được 1.000 tỷ đồng, nhưng chi đến 5.000 tỷ đồng thì ngân sách địa phương là 5.000 tỷ đồng. Có địa phương thu được 50.000 tỷ đồng, nhưng chỉ được chi 20.000 tỷ đồng nên ngân sách địa phương là 20.000 tỷ đồng. Như vậy, ngân sách địa phương được hiểu là số tiền được chi hàng năm, bất luận số tiền đó do tài nguyên ngân sách địa phương tạo nên hay do Trung ương trợ cấp.

Vấn đề đặt ra cần hiểu ngân sách địa phương theo khía cạnh nguồn tài nguyên ngân sách tạo ra từ địa phương dùng để trang trải các nhu cầu chi của họ. Nếu nguồn thu đó không đủ trang trải nhu cầu chi, Trung ương trợ cấp. Nhưng khoản trợ cấp dù lớn hay nhỏ về bản chất vẫn là ngân sách Trung ương, không phải của địa phương. Phần tự chủ của địa phương chỉ đối với phần thu của mình, không bao gồm phần trợ cấp của Trung ương. Dù 100 đồng, nhưng thuộc nguồn thu của địa phương vẫn do chính quyền địa phương quyết định và dù chi 1 đồng nhưng do Trung ương trợ cấp vẫn do Quốc hội quyết định, giám sát.

Quyết định chi và giám sát chi 2 nguồn này hoàn toàn khác nhau, dù cả 2 được thực hiện bởi chính quyền địa phương theo 2 cơ chế khác nhau: tự chủ và ủy nhiệm. Không thể lồng ghép 2 cơ chế này vào một gọi là phân cấp được. Đây là nguyên nhân cơ bản dẫn đến những bất cập trong quản lý ngân sách hiện nay như xin cho; đầu tư dàn trải, thiếu hiệu quả; thiếu trách nhiệm giải trình; thiếu động lực để khai thác nguồn tài nguyên ngân sách; che dấu nguồn thu; xây dựng kế hoạch thu thấp hơn thực tế...

Giải quyết từ gốc

Đầu tư công là trung tâm của chính sách tài chính công. Do đó, cần giải quyết vấn đề từ gốc. Phải đổi mới căn bản Luật NSNN hiện hành, trên cơ sở đó sửa đổi bổ sung Luật Quản lý nợ công và các đạo luật khác có liên quan. Đổi mới căn bản quy trình lập và thông qua ngân sách hàng năm của Quốc hội.

Nếu duy trì việc thông qua ngân sách hàng năm của Quốc hội dưới hình thức 1 nghị quyết cũng phải thực hiện qua 2 kỳ họp của Quốc hội (kỳ họp giữa năm thảo luận và quyết định chủ trương phân bố ngân sách, định hướng chi tiêu; kỳ họp cuối năm thông qua con số cụ thể).

Nâng cao vai trò của Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội trong việc dự toán và thẩm định ngân sách; giám sát thực thi ngân sách. Xác định vai trò tự chủ của chính quyền địa phương đối với ngân sách địa phương; kỷ cương ngân sách trong việc thực thi ngân sách Trung ương trợ cấp được thực hiện ở địa phương. Chính phủ không nên bảo lãnh cho chính quyền địa phương phát hành trái phiếu theo cơ chế tự vay tự trả và cảnh báo với thị trường đối với những khoản nợ của địa phương.

Tái cơ cấu đầu tư công mới giải quyết phần ngọn (trong ảnh: cao tốc TPHCM-Long Thành-Dầu Giây). Ảnh: CAO THĂNG

Xây dựng cơ chế ngân sách cứng, xóa cơ chế ghi thu ghi chi, tọa chi; không duy trì các loại quỹ trong cơ quan hành chính công quyền. Nói tóm lại không có khoản chi nào của cơ quan hành chính nhà nước mà không nằm trong dự toán  ngân sách đã được Quốc hội hoặc HĐND các tỉnh quyết định hàng năm.

Những vấn đề trên liên quan đến các dự án luật mà Quốc hội đang xem xét: Luật Tổ chức chính quyền địa phương; Luật Tổ chức chính phủ; Luật NSNN. 3 dự luật này có ý nghĩa quyết định để cải cách nền hành chính công và tài chính công. Vì thế, Quốc hội cần sớm ban hành đạo luật về “định chế phi lợi nhuận”.

Chúng ta quá chú trọng đến loại hình công ty, mà bản chất của nó hoạt động vì mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận, trong khi đó định chế phi lợi nhuận là mô hình bổ sung cho chức năng của  Nhà nước và chức năng của thị trường lại không quan tâm. Nếu có định chế này sẽ giải quyết được hàng loạt vấn đề đang đặt ra như thiếu minh bạch trong kinh doanh giáo dục, y tế; các loại dịch vụ công ích do Nhà nước và tư nhân cung cấp; huy động sự đóng góp của xã hội vào đầu tư phúc lợi xã hội…